Предварительное голосование «Единой России» как перезагрузка политической системы

Предварительное голосование, проводимое «Единой Россией» в преддверии думской кампании 2016 г., стало центральным политическим событием предвыборного периода. Процедура праймериз не является новой для партии, но кампания этого года позволяет говорить о качественных сдвигах не только в организации, но и в политических смыслах предварительного голосования.

В обществе сформировался широкий запрос на обновление элиты. Политическая реформа 2012-2015 гг. - адекватный ответ и на прежние вызовы, и на запрос обновления. Она стала результатом осознания Кремлем потребностей страны в развитии публичной сферы и политической конкуренции. Реформа имеет системный характер и представляет собой длительный процесс.

В пакет реформ, проводимых Кремлем, органично вписались и прямые выборы глав российских регионов, и упрощение порядка регистрации партий, и возвращение думских выборов в одномандатных округах. Все это позволило расширить пространство электоральных процедур и задействовать в них всех более или менее дееспособных игроков, включая немалое количество новых партий.

Решение о выборе открытой модели предварительного голосования для думской кампании было принято на первом этапе XV съезда «Единой России». При этом оно былообусловлено ясно артикулированной позицией президента В. Путина и фактически консолидированным мнением групп федеральной элиты, влияющих на политический процесс.

Правящая элита: запрос на обновление

Внутри партии накопилось немало проблем, без решения которых нельзя говорить ни об эффективном развитии «Единой России», остающейся крупнейшей партией страны, ни о совершенствовании национальных демократических институтов. Думские выборы 2011 года свидетельствовали о предкризисном состоянии партии. Они привели к ухудшению результатов «Единой России» и снижению уровня доверия к партии со стороны общества, вплоть до широкого распространения ее активного неприятия.

В 2005-2011 годах партия оказалась естественным бенефициаром роста рейтинга президента В. Путина, а также благоприятного развития политической и социально-экономической ситуации. При этом партийная элита формировалась по преимуществу «клубным» путем, методами внутриэлитных договоренностей и кооптации. Побочным эффектом стало формирование партийных элит, значительная часть которых не была готова к конкурентной борьбе. Переход к полностью пропорциональной системе усилил эту тенденцию: главной задачей деятелей партии, заинтересованных групп административной и деловой элиты оказалось получение проходных мест в партийных списках, что совсем не обязательно предполагало интенсивной работы с избирателями. Внедрение партийных праймериз еще накануне кампании 2007 г. представляло собой попытку оживить партийную элиту, но сами праймериз не имели обязывающего характера. Принципиально на ситуацию это решение повлиять не могло.

Сложилась очевидная потребность в том, чтобы сделать и «Единую Россию», и связанные с партией элиты более конкурентоспособными. Нарастание социально-экономических проблем и формирование жесткого для власти дискуссионного поля делают эту потребность еще более актуальной. Российское общество, поддерживая В.Путина, периодически демонстрирует недовольство действиями различных групп правящей элиты: менеджментом в области государственных финансов и отраслевого регулирования, региональной и муниципальной властью, партийными деятелями. Очевидными примерами такого недовольства стали поражения на выборах губернаторов и мэров, поддержанных «Единой Россией» (Иркутская область, Новосибирск, Екатеринбург). Институт партий не пользуется в обществе значительной поддержкой, а рейтинги правящей партии, представляя собой производную от рейтингов В. Путина, устойчиво и существенно отстают от них.

События последних лет продемонстрировали наличие запроса на обновление элиты и со стороны Кремля, и со стороны общества. Интерес Кремля состоит в том, что отнюдь не только федеральная власть должна постоянно работать над повышением уровня собственной легитимности. В решение этой задачи должны включаться активисты «Единой России», губернаторы, мэры, ориентированные на власть общественные организации, другие акторы.

Кроме того, формируются новые группы элиты. Для них неприемлема ситуация, когда укрепившиеся на своих местах депутаты и партийные функционеры делают все возможное, чтобы заблокировать естественный процесс смены поколений в российской политике. Среди новых элит, заинтересованных в переменах, во-первых, - более молодое поколение в региональном и муниципальном депутатском корпусе, а также представители «Молодой гвардии». Во-вторых, представители общественных организаций, занимающихся как социальной работой, так и политическими задачами. Число таких организаций выросло, их сотрудничество с властью выходит на новый продуктивный уровень, а возможности для политического влияния остаются слишком ограниченными. В-третьих, складывается социально ответственный и патриотически настроенный бизнес, рост влияния которого сдерживают традиционные крупные бизнес-группы.

Введение смешанной избирательной системы и проведение праймериз «Единой России» представляют собой содержательный ответ на запрос как общества в целом, так и новых групп социально активной элиты. Эти изменения инициированы и поддерживаются президентом. Как заявил В.Путин на Медиафоруме ОНФ 7 апреля, предварительное голосование «делает всю жизнь общественной организации, партии более прозрачной и приближает её к людям. Функционеры партийные должны чувствовать, что в обществе происходит». По мнению президента, праймериз позволят создать систему, которая «будет выталкивать наверх людей, заинтересованных и желающих работать в интересах общества, в том числе и в высшем законодательном органе страны».

Непосредственная работа по внедрению новых механизмов ложится на Администрацию президента и ее внутриполитический блок. Первый заместитель главы президентской администрации В.Володин неоднократно высказывался по поводу необходимости проведения легитимных, конкурентных и открытых праймериз, результаты которых имели бы признание и поддержку со стороны общества. В этом, собственно, и состоит легитимность процедуры. При этом речь идет не только о праймериз «Единой России», но и о более широком распространении этого механизма, его использовании всеми партиями. По мнению В.Володина, институт праймериз призван стимулировать активизацию внутрипартийной жизни и привести к формированию качественных списков выдвигаемых партиями кандидатов.

Позиция Кремля, основания и условия для предварительного голосования

«Единая Россия» уже давно и первой в России начала внедрять механизм праймериз, что, кстати, поначалу встречало недоумение части партийных функционеров. К настоящему времени необходимость праймериз осознана, пожалуй, всеми внутри партии. Но вопрос их качественного результата остается актуальным. Вплоть до решения, принятого на XV съезде, партия экспериментировала с различными моделями праймериз, предполагавшими разную степень «допуска» внепартийных игроков и широких масс избирателей. По мере проведения этих экспериментов вырабатывалось и понимание того, какие последствия влечет за собой использование тех или иных моделей. Постепенным, эволюционным путем и Кремль, и сама партия пришли к пониманию необходимости проведения глобальных праймериз по открытой модели. Именно такое решение было принято применительно к праймериз на предстоящих думских выборах, и это существенно отличает предстоящие праймериз от тех, которые проводились ранее.

Проведение федеральных праймериз по открытой модели представляет собой непростой вызов для партийного менеджмента в центре и на местах. Открытая модель праймериз важна для того, чтобы протестировать возможности кандидатов в условиях конкурентной борьбы, выявить наиболее перспективные фигуры естественным путем, в публичной сфере, а затем принять обоснованное решение о формировании списка кандидатов.

На региональном уровне по-прежнему предпринимаются попытки проведения закрытых праймериз. Пока практика открытых праймериз не стала общераспространенной. Например, на выборах региональных законодательных собраний некоторые регионы предпочли использовать закрытую модель. Кремль отнюдь не приветствовал эти решения, но и не отменял их, что свидетельствует об известной гибкости подхода. В любом случае использование открытой модели на федеральных праймериз задает ориентиры для всей партии и всех регионов.

При подготовке праймериз для них были созданы все необходимые правовые основания и организационные условия. Ключевую роль сыграл XV съезд «Единой России» в феврале, принявший новое положение о порядке проведения праймериз. Принципиальные аспекты этого документа предварительно обсуждались в партии, и итоговый вариант вобрал в себя результаты этой дискуссии. Однако принципиальное стремление Кремля провести открытые и конкурентные праймериз сомнению уже не подвергалось.

С принятием положения о предварительном голосовании организация этого процесса была регламентирована максимально детально, что еще раз свидетельствует о серьезности происходящих изменений. Хотя речь идет просто о внутреннем регламенте одной из политических партий, было сделано все, чтобы приблизить праймериз к ситуации реальных выборов. Созданы структуры, управляющие этим процессом, - федеральный и региональные организационные комитеты. Сформулированы требования к кандидатам, отсекающие от участия в праймериз всех, кто может дискредитировать партию и не способен впоследствии стать ее кандидатом на выборах (включая наличие судимости, коммерческую деятельность, нелояльность к партии в прошлом и принадлежность к другим партиям). «Единая Россия» уже на этапе регистрации на праймериз стремится выявить и успешно выявляет потенциально «проблемных» кандидатов, которые могут просто дискредитировать партию в дальнейшем, тем более – в случае победы на праймериз и дальнейшего выдвижения в депутаты.

Важность процедурных моментов тем более велика, что праймериз имеют уже обязывающий, а не рекомендательный характер. Успех на праймериз – это прямой и прозрачный путь к включению в официальный список кандидатов «Единой России». Если ранее возможными оказывались различные манипуляции, которые корректировали или даже пересматривали итоги праймериз, то в этом году сделан новый шаг, и праймериз впервые становятся реально действующим механизмом формирования партийного списка, полностью выводящим этот процесс из тени.

Угрозы и вызовы

Фундаментальность происходящих изменений приводит и к возникновению различных угроз. Очевидно, что, во-первых, что праймериз создают угрозы для многих действующих депутатов, не отличившихся активностью и не стремящихся к таковой. Во-вторых, при попытках замены действующих депутатов под прикрытием цели обновления партийной элиты также могут использоваться неадекватные приемы - чтобы «подвинуть» прежних игроков и поставить на их место не наиболее активных и пользующихся максимальной общественной поддержкой, а отвечающих групповым и корпоративным интересам. Понятно, что в «группе риска» среди тех, кто может проявить негативную «заинтересованность» в результате праймериз на местах, находятся и некоторые губернаторы, и сами депутаты, и бизнес-группы.

Главная политическая угроза для успеха праймериз – формальное согласие групп в партии и в правящей элите, прежде всего региональных, с новыми правилами открытой конкурентной борьбы на праймериз при реальном использовании старых практик и манипулятивных методов для достижения желаемого результата. И здесь дело может доходить до прямого обмана федерального центра, которому нужен объективный и обоснованный результат. Процедура внутрипартийных праймериз отличается от процедуры выборов тем, что на праймериз сложнее и фиксировать, и оспаривать нарушения. Это создает риски целенаправленного формирования кандидатами «своих» групп лояльных выборщиков - через административное воздействие или подкуп. В таком случае праймериз будут дискредитированы, превратившись в соревнование между «держателями» послушных им групп выборщиков, которых будут специально привозить на участки. А наличие одного такого «держателя» в округе автоматически минимизирует шансы остальных.

В большинстве округов есть сильные кандидаты, которых можно условно считать фаворитами. Эта ситуация вполне естественна. Но причиной лидерства многих из них являются административный статус, наличие финансов, контроль над региональными медиа и другие ресурсы. Вероятно, их победа будет восприниматься как нечто само собой разумеющееся. Однако новые правила игры как раз в том и состоят, что успех на праймериз должен быть результатом политическим, а не технологическим. Никто не должен считать, что победа у него «в кармане» просто потому, что у него есть та или иная ресурсная база.

В этих условиях принципиальное значение, во-первых, приобретает контроль центра над соблюдением правил игры, включая и требования этического меморандума, подписываемого участниками. Неизбежными и необходимыми становятся санкции в отношении нарушителей, вплоть до отмены итогов праймериз федеральным оргкомитетом. Пока поводов для санкций было немного, и связаны они были чаще всего с неправомерными (с точки зрения норм положения о праймериз) попытками регистрации кандидатов. Но впереди гораздо более трудный процесс – контроль над адекватностью проведения праймериз в регионах и объективностью подсчета голосов. И, вероятно, здесь трудно будет обойтись без санкций.

Пока не только граждане, но и значительная часть элиты не понимает, какие реальные возможности создают праймериз. Но надо признать, что эти возможности недостаточно артикулированы в публичном поле. Что же касается элит на местах, то регистрация участников праймериз завершена, и интерес к участию нельзя назвать низким, но во многих регионах трудно признать и высоким. Не решенной проблемой остается мотивация к участию в праймериз. Претендовать на победу могут далеко не все, но использование праймериз для продвижения своих позиций в регионе, приобретения узнаваемости и создания политического капитала на будущее – это пока отнюдь не укорененная практика.

Кроме того, есть риски, связанные с фактическим непризнанием итогов праймериз проигравшими кандидатами и последующими политическими конфликтами. Кремль понимает и эту проблему. Поэтому кандидаты берут на себя обязательства не выдвигаться в случае поражения ни от других партий, ни в роли «независимого» кандидата. Однако исключать подобные случаи нельзя. Это недавно продемонстрировала история выборов мэра Рыбинска, вокруг которой разгорелся конфликт между крупнейшими элитными группами региона. В итоге кандидат, проигравший на праймериз, выдвинулся на выборах от партии «Родина». Однако рыбинский инцидент важен тем, что результаты выборов подтвердили итоги праймериз: проигравший однажды потерпел поражение и во второй раз.

Юридический запрет на дальнейшее участие в выборах для проигравших участников праймериз, конечно, невозможен. Кроме того, даже такое участие может способствовать конкурентности, хотя будет неэтичным для самих кандидатов. В любом случае важно то, что если праймериз имеют объективный характер и результат, то повторение того же самого межличностного противостояния на выборах с тем же исходом лишь подтвердит корректность праймериз. Именно это показала и ситуация в Рыбинске. Праймериз вводят существующие политические конфликты в электоральное русло уже на первом этапе кампании и не дают им перерасти в «борьбу без правил».

Идеализировать ход праймериз было бы заблуждением, но нельзя отрицать, что они задают политически верный тренд. По итогам регистрации на праймериз сложилась ситуация, которая вполне может быть охарактеризована как конкурентная. Участие в праймериз принимают более трех тысяч кандидатов, что обеспечивает достаточно высокий конкурс.

Уровень конкуренции: региональные различия

Заметными и неизбежными стали различия между регионами в уровне формальной конкуренции на праймериз - по количеству выдвинутых кандидатов. Среди «отстающих» нередко оказываются республики, которые характеризуются более слабым развитием публичной сферы и чрезмерной зарегулированностью процедуры. Например, среднее число выдвиженцев оказалось мало на праймериз в небольших республиках, где выдвигается только один список участников, а участников - 6-7 (Карачаево-Черкесия, Тува и др.). В то же время примечательно, что в этот список попала и Карелия, а не только регионы с относительно слабо развитым политическим полем, такие как Чукотка и Еврейская АО. Относительно вялым выглядит процесс выдвижения, если говорить об округах, в Дагестане и Татарстане, Забайкальском, Краснодарском, Красноярском и Пермском крае, Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Кировской, Липецкой, Оренбургской, Самарской, Томской областях. Обычно здесь среднее число выдвиженцев на округ не превышает восемь человек. «Отстающими» оказываются очень разные субъекты Федерации, что свидетельствует не только об их политической культуре, но и специфике внутрипартийных отношений на настоящем этапе.

С другой стороны, есть регионы, где конкур?